A menos de un mes de la inauguración del Terminal Portuario de Chancay se revelan tensiones entre Cosco Shipping y el organismo regulador Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran).

La empresa china desafía las competencias de este ente sobre sus operaciones portuarias indica un reportaje de investigación de OjoPúblico.com

El megapuerto de Chancay es una novedad. No se trata de una concesión como en el puerto del Callao, sino de un terminal de titularidad privada y de uso público.

Ositran, respaldado por la Presidencia del Consejo de Ministros, recordó a Cosco Shipping sus obligaciones legales y advirtió posibles sanciones si no se cumplen. La empresa, por su parte, considera llevar el caso a instancias superiores.

El puerto de Chancay plantea un desafío normativo inédito en Perú, abriendo un debate sobre la regulación portuaria en proyectos de esta magnitud.

Aquí compartimos la investigación de OjoPúblico.com:

Puerto de Chancay: Cosco Shipping no reconoce competencias de Ositran

A menos de un mes de la inauguración del Terminal Portuario Multipropósito de Chancay, donde se espera contar con la participación del presidente chino Xi Jinping, OjoPúblico tuvo acceso a una serie de documentos que revelan cómo Cosco Shipping Ports Chancay Perú desconoce distintas competencias del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran) sobre sus operaciones, aunque el terminal participará del mercado de servicios portuarios.

Ositran ha sido respaldado por la Presidencia del Consejo de Ministros y, en setiembre, le recordó a la empresa sus obligaciones. Si no cumple, explicó, podrían iniciarle procesos sancionadores. La compañía, mientras tanto, plantea la posibilidad de llevar el tema “a las instancias que correspondan”.

Por Gloria Ziegler, Jackeline Cárdenas, Rosa Chávez Yacila*

OjoPúblico, 23 de octubre, 2024.- El megapuerto de Chancay es una novedad difícil de clasificar para la normativa peruana. No solo porque representa una inversión atípica para el país —unos USD 1.300 millones en su primera etapa—, sino también por tener una conformación legal distinta a la de otros puertos. 

No se trata de una concesión —un contrato entre el Estado y un inversionista para que este ejecute y explote una infraestructura o preste algún servicio público— como en el puerto del Callao, sino de un terminal de titularidad privada y de uso público, que cuenta con una habilitación portuaria. 

Para crear el terminal, en otras palabras, no se firmó ningún contrato entre el Estado y Cosco Shipping Ports Chancay Perú S.A. En este encuentro entre el ámbito privado y el público está el meollo de la nueva controversia alrededor de la megaobra: las competencias que tendrá el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran). 

«Cosco Shipping argumenta que Ositran no tiene competencias sobre su terminal»

Este organismo es el encargado de normar, regular y supervisar los distintos mercados que existen alrededor de la explotación de infraestructura de transporte de uso público. En ese ámbito están, entre otros, los servicios ofrecidos en un puerto. A pesar de eso, Cosco Shipping argumenta que Ositran no tiene competencias sobre su terminal porque el mismo es de titularidad privada. 

El organismo le ha recordado en varias oportunidades que, más allá de la titularidad, el terminal está clasificado como uso público y, por lo tanto, participará en el mercado de servicios portuarios. Esta característica le da competencias al ente en diversas aristas, a pesar de la exclusividad de los servicios esenciales. 

A través de una serie de documentos obtenidos por la Ley de Transparencia y entrevistas a autoridades y exfuncionarios del sector infraestructura y servicios portuarios, OjoPúblico reconstruye la disputa entre el puerto de Chancay y Ositran. El problema, explicaron representantes del organismo y de la compañía, podría derivar en procesos sancionadores y nuevos litigios.

En este contexto, hace poco más de un mes, el congresista Jorge Flores Ancachi (Podemos Perú) presentó una propuesta de ley para crear la Autoridad Autónoma del Puerto de Chancay: un ente supervisor exclusivo para el proyecto, que, de acuerdo a distintos especialistas, implica múltiples riesgos.

Uno de los componentes de la megaobra: dos vías que pasan por la Panamericana Norte y entran al complejo operativo del terminal. Fuente de la imagen: OjoPúblico

Una controversia sin resolver

La historia de la exclusividad de los servicios esenciales y la de la actual diferencia entre Cosco Shipping y Ositran respecto a las competencias del organismo están entrelazadas. O, al menos, tienen hitos comunes.

En marzo de 2017, como detalló OjoPúblico en un reciente reportaje, Ositran emitió un informe sobre el terminal multipropósito de Chancay que, en ese entonces, estaba a cargo de la empresa Terminales Portuarios Chancay S.A. El documento, además de hacer referencia a las obligaciones que tendría la empresa como responsable de un proyecto de uso público, precisó las funciones del organismo.  

Estas, de modo general, abarcan tareas supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras. A ellas se suman otras vinculadas a la solución de controversias y de reclamos de los usuarios. 

En ese documento, hace siete años, Ositran le explicó a Terminales Portuarios Chancay S.A. que sería considerada como una “entidad prestadora”, de acuerdo a lo establecido en su reglamento general.

El organismo aclaró que no tenía competencia para analizar temas vinculados a la inversión, pues la empresa no había firmado un contrato con el Estado. La supervisión de aspectos operativos, mientras tanto, había sido delegada a la APN.

La primera etapa del puerto de Chancay se inaugurará en las próximas semanas, pero la controversia con Ositran aún no está resuelta. Fuente de la imagen: OjoPúblico

En otros temas la situación era distinta. El organismo determinó, por ejemplo, que sí tenía atribuciones para supervisar aspectos económicos y comerciales, recaudar aportes de regulación, y resolver controversias y reclamos. Lo mismo ―al menos, hasta entonces― a la hora de garantizar el cumplimiento del Reglamento Marco de Acceso a la Infraestructura de Transporte de Uso Público (REMA). 

En lo referido a la regulación, adelantó que el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) debería analizar si existían condiciones de competencia en los mercados donde se prestarían servicios portuarios. En caso contrario, recién entonces, Ositran debería regular las tarifas. 

Casi tres meses después, Francisco Jaramillo Tarazona, gerente de supervisión y fiscalización del organismo, le remitió el informe a Verónica Zambrano Coppelo, que en esa época era gerente general de la APN. Y ella, en octubre de 2017, se lo envió a la empresa junto a otros oficios. 

En los documentos a los que accedió OjoPúblico no hay más referencias al tema hasta 2024. En abril, Ositran denunció que la controvertida exclusividad que había recibido Cosco Shipping en 2021 podría constituir una barrera burocrática ilegal. Sin embargo, la discusión perdió relevancia con la modificación a la Ley del Sistema Portuario Nacional de junio, que habilitó el beneficio para terminales con las características del de Chancay.

Verónica Zambrano Coppello, actual presidenta ejecutiva de Ositran, explicó que al acogerse a este beneficio —la empresa pidió la ratificación en junio— “se eliminó toda posibilidad de competencia entre potenciales usuarios intermedios que se interesen por prestar servicios dentro de su recinto portuario (lado mar)”. 

Esto abarca, por ejemplo, el remolcaje y el practicaje. E implica, además, que no regirá el REMA. Sin embargo, las funciones normativas, supervisoras, fiscalizadoras y de solución de controversias y reclamos de Ositran estarán vigentes en cuando el puerto empiece sus operaciones. La reguladora depende, como siempre, del pronunciamiento de Indecopi respecto a la competencia.

La construcción del puerto está cambiando el paisaje de la ciudad de Chancay. Esto ocurre, por ejemplo, con la playa Chorrillos. Fuente de la imagen: OjoPúblico

Por eso, el 28 de agosto pasado, Ositran le envió un oficio a Lihui Chen, gerente general de Cosco Shipping, en el que le recomendó que fuera “adoptando (…) las acciones necesarias a fin de garantizar el cabal cumplimiento de las disposiciones normativas vigentes”. Esto teniendo en cuenta su calidad de “entidad prestadora”, como adelantó este medio en setiembre.

El documento —firmado por Zambrano Copello— incluyó un anexo en el que se detallaron las distintas obligaciones de la empresa, y fue enviado con copia a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), Proinversión, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y la APN. 

Dos semanas después, Gonzalo Ríos Polastri, gerente general adjunto de Cosco Shipping, contestó. En su escrito, alegó que la empresa no podía ser considerada entidad prestadora por ser de “carácter privado” e hizo alusión al REMA. “Nuestra empresa no está dentro de ese alcance [el de Ositran sobre las entidades prestadoras]”, agregó. El documento, fechado el 12 de setiembre, no hizo referencias a la clasificación de uso público del puerto. 

Si Ositran insiste sobre sus competencias, Cosco Shipping advierte que acudirá a las instancias que correspondan».

Esa fue, precisamente, una de las aclaraciones que hizo el organismo un día después: “El Terminal Portuario Multipropósito de Chancay es (…) de uso público por el hecho de que moverá carga de terceros; no será de uso exclusivo de su compañía, como equivocadamente usted sostiene (…) porque no moverá carga propia en los porcentajes previstos por la ley”. 

El oficio recordó, además, que el REMA había perdido aplicación. Y reiteró la recomendación de “adoptar oportunamente las acciones necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de sus obligaciones como Entidad Prestadora”. 

Desde entonces, cuenta Zambrano Copello, no han tenido ninguna comunicación de la empresa. Al ser consultada sobre las acciones a adoptar en el caso de que la compañía persista con su negativa, la funcionaria explicó que Ositran cuenta con competencia para imponer sanciones. “Concretamente multas, por incumplimiento de las normas legales”, precisó.

OjoPúblico también contactó a Cosco Shipping. Luis Carreras Seguras, representante legal de la empresa, respondió por escrito que su posición no ha cambiado. Si Ositran insiste con sus competencias, “CSPCP [Cosco Shipping Ports Chancay Perú] acudirá a la defensa de sus derechos ante las instancias que correspondan”, agregó.

Los puertos y sus conceptos básicos

En Perú, los puertos están clasificados según cinco categorías: por su ubicación (marinos, fluviales o lacustres), por la actividad que desarrollan (multipropósitos o especializados), por su alcance y ámbito (nacionales o regionales), por la titularidad de sus obras e instalaciones (públicos o privados), y por el uso de esas obras e instalaciones (uso público o privado).

Esta última característica es independiente de su titularidad. En otras palabras, un puerto puede ser de titularidad privada y, a la vez, tener un uso privado o —aunque parezca contradictorio— un uso público. El puerto de Chancay, por ejemplo, es un terminal marítimo, multipropósito, de alcance nacional, titularidad privada y uso público, de acuerdo a su habilitación portuaria.

¿Qué significa el uso público? Que estos terminales deben poner sus servicios a disposición de aquellas empresas o personas que lo soliciten. En otras palabras, los que tienen esa categoría compiten en el mercado de servicios portuarios a terceros. La participación del sector privado en el sistema portuario peruano, en tanto, ha ido cambiando. 

«Chancay es un terminal marítimo, multipropósito, de alcance nacional, titularidad privada y uso público».

Hace dos décadas, cuando se creó el andamiaje legal de la actividad, se contempló la firma de diferentes tipos de contratos —concesión, arrendamiento, participación, entre otros— entre el Estado y las empresas, para que estas administren temporalmente la infraestructura portuaria pública e inviertan en ella. Originalmente, esto estaba previsto por un plazo máximo de 30 años. 

En estos casos, los administradores privados no pueden tener exclusividad en la prestación de servicios esenciales. Los mismos se deben dar en condiciones de libre competencia y con los precios establecidos por los diferentes prestadores. 

Si eso no ocurre porque, por ejemplo, un terminal presta un servicio que no tiene otro puerto, ese servicio está sujeto a un régimen tarifario determinado por Ositran, a propuesta de la APN. Pero, antes de eso, Indecopi debe confirmar la situación a través de un estudio de mercado.

El desarrollo de nuevos terminales privados, mientras tanto, estaba previsto a través de un contrato con el Estado para explotar un área de desarrollo portuario o una zona específica de esta por cuenta y riesgo del titular. En ese escenario, el privado podía acceder a la exclusividad de los servicios esenciales, previa evaluación de Indecopi.

El megapuerto de Chancay es un proyecto inédito para el país, no solo por la magnitud e inversión de la obra, sino también por su naturaleza legal. Fuente de la imagen: OjoPúblico

Si bien los puertos de titularidad privada pueden ser de uso público o privado, cuando se reglamentó la ley, se consideró que estos últimos también podrían ofrecer servicios a terceros. Esto, sostiene la abogada y expresidenta ejecutiva de Ositran Patricia Benavente, era una excepcionalidad.

En esos casos, los terminales no están sujetos a un régimen tarifario, siempre que la carga del grupo económico del titular represente, al menos, el 25% del volumen total movilizado al año. En caso contrario, Indecopi debe determinar si existen condiciones de competencia. De no ser así, Ositran regula las tarifas.

Algunas de estas nociones fueron cambiando o requirieron aclaraciones con la entrada en escena del puerto de Chancay. En principio, el terminal se construyó desde cero —proyecto greenfield— sin firmar con el Estado ninguno de los contratos previstos en la Ley del Sistema Portuario Nacional.

En lugar de eso, el megapuerto se desarrolló a través de un procedimiento administrativo de derecho de uso de área acuática. Esta particularidad le impedía a Cosco Shipping acceder a la exclusividad de los servicios esenciales. Debido a eso y a una cadena de irregularidades al interior de la APN detallada en un reciente informe de OjoPúblico se generó una primera controversia alrededor del proyecto.

La Ley 32048, promulgada el 6 de junio pasado, habilitó la posibilidad de que un puerto privado de uso público con habilitación o licencia portuaria brinde servicios portuarios de manera exclusiva, aunque no tenga un contrato suscrito con el Estado. 

El megapuerto se desarrolló con un procedimiento administrativo de derecho de uso de área acuática».

La encargada de aprobar este beneficio de manera automática, precisó la nueva norma, es la APN. En otras palabras, a partir de estos ajustes, un terminal portuario con las características del de Chancay puede acceder al beneficio. De hecho, la medida fue ratificada por la APN en favor de Cosco Shipping, el 11 de junio.

La nueva ley también incorporó una prórroga de 30 años para la administración de infraestructura portuaria estatal otorgada temporalmente por contrato a privados, tras una evaluación. E indicó, por último, que las propuestas de inversión pueden incluir intervenciones fuera del área de concesión. 

El Ejecutivo debía adecuar el reglamento de la Ley del Sistema Portuario Nacional, en coordinación con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), previa propuesta de la APN. El plazo era de 90 días. Aunque venció a inicios de setiembre, esto no ha ocurrido. 

OjoPúblico consultó al MTC, a PCM y a la APN por el tema. El primero indicó que PCM respondería por ambos. Esta, por su parte, dijo que el MTC había recibido una propuesta normativa preliminar de la APN. “[Ese borrador] generó algunos comentarios y observaciones”.

PCM precisó que la Autoridad Portuaria Nacional ya está haciendo los ajustes. “Considerando que la APN enviará su propuesta final en los próximos días, estimamos que la aprobación del sector Transporte y prepublicación de la misma se estaría realizando, aproximadamente, la primera semana de noviembre”, agregaron.

En la imagen, la zona operativa del puerto de Chancay, en donde se encuentran las oficinas de Cosco Shipping Ports Chancay Perú, la empresa a cargo del proyecto. Foto: OjoPúblico

La APN, en tanto, aseguró que tiene una comunicación constante con el MTC para dar cumplimiento a la aprobación del “mencionado proyecto normativo a la brevedad posible”. Su propuesta inicial, afirmaron, fue enviada al ministerio el 20 de junio. No hicieron ninguna referencia a ajustes.

Patricia Benavente considera que las modificaciones a la normativa portuaria son sustanciales. “Pasamos de un enfoque en el que un puerto privado podía participar en el mercado de servicios portuarios a terceros de manera excepcional a una posibilidad permanente”, dijo.

En ese contexto, destacó la necesidad de la adecuación del reglamento de la Ley del Sistema Portuario Nacional. Y, también, de una “hoja de ruta” que precise los cambios en el sector para el propio Estado, los inversores y los distintos actores que forman parte de la cadena logística portuaria.

“Es fantástico que Perú haya traído un inversionista del tamaño de Cosco Shipping. Pero también es importante que nuestro país esté preparado para recibir, no solo una inversión de esa naturaleza, sino los efectos que va a tener en el mercado de servicios portuarios en Perú y en la posición competitiva del país en la demanda global de transporte de carga marítima”, señaló.

Para el experto en derecho marítimo José Antonio Pejovés, el puerto de Chancay no está bien regulado. “Si lo ponemos junto al [puerto del] Callao, va a prestar servicios de uso público y ahí deben aplicarse normas iguales, la regla debería ser la misma para todos los operadores”, dijo. 

Según la PCM, Cosco Shipping Chancay Ports Perú S.A. en una entidad prestadora bajo la competencia del Ositran».

En ese sentido, Patricia Benavente advirtió que el artículo 6.2 de la Ley del Sistema Portuario Nacional no fue derogado. Este señala que “los terminales portuarios de titularidad y uso privado podrán ofrecer sus servicios portuarios a terceros bajo el mismo tratamiento de aquellos de uso público”. 

En esa línea, remarcó: “Es fundamental que el Estado cumpla con lineamientos de la política portuaria que siguen vigentes”.

OjoPúblico consultó con PCM y la APN sobre la controversia entre Cosco Shipping y Ositran. La primera explicó que, a pesar de la titularidad privada del puerto, la empresa brindará servicios al público en general en esa infraestructura “pues no moverán carga privada, sino la carga de los usuarios a los que prestarán el servicio”. 

“[Eso] convierte a Cosco Shipping Chancay Ports Perú S.A. en una entidad prestadora bajo la competencia del Ositran, que deberá supervisar que se cumplan las normas que garanticen un buen servicio al usuario”, destacó.

La APN, mientras tanto, se excusó de referirse al tema por ser competencia del ente regulador.

Los vecinos de Chancay que viven cerca de la construcción del puerto reclaman por las afectaciones a sus viviendas y a sus rutinas debido a las obras. Foto: OjoPúblico

¿Una nueva autoridad?

El 5 de julio, en plena controversia por la exclusividad de los servicios esenciales, el congresista Jorge Flores Ancachi (Podemos Perú), quien actualmente cumple una suspensión de 30 días de legislatura por recortarle el sueldo a sus trabajadores, publicó un video en sus redes sociales sobre una visita que había realizado al puerto de Chancay.

“Para mí, como arquitecto, es un sueño estar aquí, visitando esta megaobra”, dice el congresista en la grabación que subió a su cuenta de Facebook. Ese mismo video lo muestra en diferentes áreas del terminal, acompañado por Carlos Tejada Mera, uno de los principales ejecutivos de la empresa.

Dos meses más tarde, el mismo congresista presentó un proyecto de ley para crear la Autoridad Autónoma del Puerto de Chancay. El texto que, según la página web del Congreso está en evaluación de las comisiones de Transportes y de Descentralización, busca crear un ente exclusivo para el terminal con competencias normativas, de representación, regulación y supervisión, entre otras.

Además, considera que el directorio de la eventual entidad esté conformado por representantes del MTC, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Gobierno Regional de Lima. A estos se añaden un representante de los trabajadores portuarios y otro de la “concesionaria” del puerto. 

Este terminal no tiene concesión pues no hay un contrato ni de ese ni de otro tipo con el Estado».

Este terminal no tiene concesión pues no hay un contrato ni de ese ni de otro tipo con el Estado. Sin embargo, diversos especialistas consideran que la referencia a Cosco Shipping es obvia. 

“Esto es una anomalía (…) Nos vamos a alejar unos 10 años más de ingresar a la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico] si [los congresistas] siguen presentando este tipo de iniciativas que minan la institucionalidad y crean enclaves que recuerdan, francamente, esquemas coloniales”, dijo Patricia Benavente.

El abogado José Antonio Pejóves tiene una opinión similar. La propuesta, dijo, “atenta contra el principio de unidad de gestión” y vulnera al sistema portuario nacional.

Las comisiones encargadas de evaluar la propuesta pidieron la opinión técnica de distintas instancias, como el MEF, PCM, el MTC, la APN, el Gobierno Regional de Lima, y Ositran. La única respuesta consignada en la web del Congreso es la de esta última.

En el lado superior de la imagen la zona operativa del puerto. Al otro lado se encuentra el barrio de Peralvillo, afectado por voladuras para la construcción. Foto: OjoPúblico

El 1 de octubre, el organismo le envió a la Comisión de Transportes un informe en el que se mostró en desacuerdo con la iniciativa porque, entre otros motivos, tendría funciones superpuestas a las suyas y a las de la APN.

“Generaría varios problemas potenciales, incluyendo la pérdida de imparcialidad, la falta de independencia técnica y la reducción de confianza en la autoridad reguladora”, se lee en el documento.

Al ser consultada, la PCM dijo que trasladó el pedido a su Secretaría de Gestión Pública y a Ositran. Las mismas advirtieron que la creación de este organismo “supondría una duplicidad de funciones” con la APN y Ositran. Ambas opiniones serán enviadas a la Comisión de Descentralización en los próximos días, añadieron.

El megapuerto de Chancay será construido en varias etapas. En las próximas semanas comenzará a funcionar apenas la primera de ellas. Foto: OjoPúblico

La APN, mientras tanto, explicó que emitieron una opinión institucional sobre la propuesta de ley, que fue trasladada al MTC para ser presentada ante el Legislativo. Dicho informe “concluye que la misma resulta no viable”, detallaron.

OjoPúblico contactó a Flores Ancachi para conocer más sobre su proyecto de ley y la visita al terminal portuario. Sobre las motivaciones de la propuesta dijo: “[la presenté] porque me da la gana”. 

Ante la insistencia de este medio, añadió que las propuestas “ingresan de acuerdo a una solicitud o, en una semana de representación, con algún gremio, un sindicato o el pedido específico de alguna persona”. 

Respecto a su visita a Chancay respondió: “No tengo por qué rendirles cuentas [sobre] a dónde vaya o no”. Luego, aseguró que el recorrido por el proyecto se relaciona con un libro de megaobras en el Perú, que está escribiendo. 

De igual modo, se consultó a Cosco Shipping . “Si bien la iniciativa [de ley] es pública, no existe coordinación alguna de nuestra empresa para su gestación”, dijeron.

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* Gloria Ziegler es periodista y editora general de OjoPúblico. Ha escrito para medios de América Latina y Europa sobre derechos humanos, medioambiente, ciencia y cultura. En 2018 ganó el II Premio de Periodismo Científico del Mercosur. Entre 2019 y 2020, uno de sus reportajes sobre la escasez del agua en Lima recibió el apoyo editorial del Centro de Objetivos de Desarrollo Sostenible para América Latina.

* Jackeline Cárdenas es periodista de OjoPúblico.

* Rosa Chávez Yacila es periodista y escritora. Estudió Literatura en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y tiene un máster en Creación Literaria por la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona. Ha publicado en medios de comunicación de América Latina, Europa y Estados Unidos. Cubre temas de género, derechos humanos y desigualdad.

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